안녕하세요. 공직 34년 동안 각종 행정업무와 인허가 현장을 경험하고, 안산시 단원구청장과 대부해양본부장을 역임한 더베스트행정사 사무소 대표 김기서 행정사입니다.
토지에 건물을 짓거나 흙을 쌓고, 바닥을 포장하거나 컨테이너·옹벽·태양광시설을 설치하려는 분들은 “건축허가만 받으면 되는 것 아닌가요?” 또는 “내 땅을 평탄하게 정리하는데도 허가가 필요한가요?”라고 묻습니다.
결론부터 말씀드리면, 자기 소유의 토지라도 건축물 건축, 공작물 설치, 절토·성토·정지·포장, 토석채취, 일정한 토지분할과 물건 적치는 개발행위허가 대상이 될 수 있습니다.
다만 모든 소규모 행위에 허가가 필요한 것은 아닙니다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과 같은 법 시행령은 경작을 위한 일정한 토지 형질변경, 재해복구·응급조치, 도시·군계획사업과 경미한 행위 등에 예외를 두고 있습니다.
중요한 점은 현장에서 보기에는 비슷한 행위라도 토지의 용도지역, 면적, 높이·깊이, 공작물 규모, 지목변경 여부, 이용목적과 지방자치단체 조례에 따라 판단이 달라질 수 있다는 것입니다.
Q. 개발행위허가는 왜 필요한가요?
개발행위허가는 토지소유자의 개별적인 개발행위가 도시계획, 기반시설, 주변 환경과 조화를 이루는지를 사전에 검토하는 제도입니다.
토지의 개발은 해당 토지 안에서만 끝나지 않습니다. 성토하면 빗물이 인접 토지로 흐를 수 있고, 공장이나 창고가 들어서면 차량 통행이 증가하며, 급경사지 절토는 토사붕괴와 재해 위험을 높일 수 있습니다.
따라서 허가권자는 다음 사항을 종합적으로 검토합니다.
- 도시·군관리계획과의 적합성
- 용도지역별 개발행위 규모
- 진입도로와 교통처리
- 상수도·오수·우수 등 기반시설
- 절토·성토와 비탈면 안전
- 주변 토지이용과의 조화
- 환경오염과 경관 훼손
- 농지·산림과 자연환경 보전
- 인근 토지와 주민에게 미치는 영향
- 지방자치단체 조례와 개발행위허가 기준
세부 검토에는 법령과 지방자치단체 조례 외에 국토교통부의 개발행위허가 운영지침도 참고됩니다. 다만 운영지침은 법령의 위임에 따른 세부 검토기준인 행정규칙이므로, 개별 토지에는 법률·시행령과 해당 지방자치단체 조례를 우선하여 확인해야 합니다.
따라서 개발행위허가는 토지소유권만으로 당연히 받을 수 있는 허가가 아닙니다. 해당 행위가 법령상 허가기준과 개별 토지의 입지조건을 충족해야 합니다.
개발행위허가를 검토하기 전에 확인해야 할 전체 순서는 토지를 사기 전에 무엇을 확인해야 할까요? 개발행위·농지·산지·건축 인허가 검토 순서에서 자세히 확인할 수 있습니다.
Q. 법률에서 정한 개발행위는 몇 종류인가요?
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조는 개발행위를 5개 범주로 규정하고 있으며, 시행령에서는 건축물 건축과 공작물 설치를 나누어 실무상 6개 유형으로 구체화합니다.
| 법률상 구분 | 시행령상 세부 유형 |
|---|---|
| 건축물 건축 또는 공작물 설치 | 건축물 건축·공작물 설치 |
| 토지 형질변경 | 절토·성토·정지·포장 등 |
| 토석채취 | 흙·모래·자갈·바위 채취 |
| 토지분할 | 일정 지역·형태의 토지분할 |
| 물건 적치 | 일정 지역에서 1개월 이상 적치 |
개발행위허가 대상인지 판단할 때는 행위의 명칭보다 실제로 토지를 어떻게 사용하고 변경하는지를 확인해야 합니다.
예를 들어 사업자가 “단순한 토지정리”라고 표현하더라도 흙을 반입하여 토지 높이를 변경했다면 성토에 해당할 수 있습니다. “임시 보관”이라고 하더라도 법령에서 정한 지역의 토지에 물건을 1개월 이상 쌓아놓으면 물건 적치에 해당할 수 있습니다.
Q. 건축물을 지으면 항상 개발행위허가를 받아야 하나요?
「건축법」상 건축물의 건축은 원칙적으로 개발행위허가 대상이지만, 실제 신청에서는 건축허가·신고와 개발행위허가가 함께 검토되거나 의제 처리될 수 있습니다.
건축물의 건축에는 일반적으로 다음 행위가 포함됩니다.
- 신축
- 증축
- 개축
- 재축
- 이전
건축허가를 신청할 때 개발행위허가가 함께 의제되는 경우가 있다고 해서 개발행위허가 기준 자체가 적용되지 않는 것은 아닙니다. 건축부서가 관계부서와 협의하여 개발행위허가 기준을 함께 검토하는 것입니다.
건축물의 용도와 규모가 용도지역에서 허용되더라도 다음 사항에 문제가 있으면 건축허가와 개발행위허가가 어려울 수 있습니다.
- 건축법상 도로에 접하지 않은 경우
- 진입도로의 폭이나 차량 회전공간이 부족한 경우
- 건축을 위해 과도한 절토·성토가 필요한 경우
- 배수처리 방법이 없는 경우
- 농지전용이나 산지전용이 제한되는 경우
- 지구단위계획이나 성장관리계획에 맞지 않는 경우
- 목적 건축물의 입지가 지방자치단체 조례에서 제한되는 경우
다만 건축허가·건축신고 및 가설건축물 건축허가·축조신고 대상에도 해당하지 않는 건축물의 건축은 「국토계획법 시행령」 제53조에 따른 경미한 행위로 개발행위허가를 받지 않을 수 있습니다. 실제 행위가 건축법상 절차 대상인지부터 확인해야 합니다.
Q. 컨테이너·옹벽·태양광시설도 공작물 설치에 해당하나요?
건축물이 아니더라도 인공적으로 제작한 시설물을 토지에 설치하면 공작물 설치에 해당하여 개발행위허가 대상이 될 수 있습니다.
공작물에는 사업내용과 설치방법에 따라 다음과 같은 시설이 포함될 수 있습니다.
- 옹벽
- 굴뚝
- 광고탑·광고판
- 저장조
- 기계식 주차시설
- 태양광발전시설
- 송전탑·통신주
- 골프연습장 철탑
- 일정한 제조설비나 구조물
- 건축물로 보지 않는 일부 컨테이너 시설
다만 컨테이너는 사용목적, 구조, 고정 여부와 설치기간에 따라 건축물·가설건축물·공작물 또는 단순한 물건으로 판단이 달라질 수 있습니다. 바퀴가 있거나 이동 가능하다는 이유만으로 모든 건축·개발행위 절차가 면제되는 것은 아닙니다.
「국토계획법 시행령」 제53조는 일정 규모 이하의 공작물을 경미한 행위로 규정하고 있습니다.
도시지역 또는 지구단위계획구역
다음 규모 이하의 공작물 설치가 경미한 행위로 검토될 수 있습니다.
- 무게 50톤 이하
- 부피 50㎥ 이하
- 수평투영면적 50㎡ 이하
도시지역·자연환경보전지역·지구단위계획구역 외의 지역
다음 규모 이하의 공작물 설치가 경미한 행위로 검토될 수 있습니다.
- 무게 150톤 이하
- 부피 150㎥ 이하
- 수평투영면적 150㎡ 이하
그러나 「건축법 시행령」 제118조에 따라 신고해야 하는 공작물 등은 위 경미한 행위에서 제외될 수 있습니다. 또한 무게·부피·면적 중 하나라도 기준을 초과하는지, 토지 형질변경이 함께 이루어지는지와 지방자치단체 조례에서 별도 기준을 정했는지를 확인해야 합니다.
공작물 규모만 기준 이하로 나누어 설치하거나 여러 차례에 걸쳐 설치하는 방식으로 허가를 피하려고 하면 하나의 사업이나 전체 행위로 판단될 수 있으므로 주의해야 합니다.
Q. 성토·절토·정지·포장은 언제 개발행위허가 대상인가요?
흙을 쌓거나 깎고, 땅을 고르거나 포장하여 토지의 형상을 바꾸는 행위는 원칙적으로 토지 형질변경에 해당합니다.
토지 형질변경에는 다음과 같은 행위가 포함됩니다.
- 흙을 반입하여 지반을 높이는 성토
- 기존 지반을 깎는 절토
- 굴착
- 토지를 평탄하게 고르는 정지
- 콘크리트·아스콘·쇄석 등으로 포장
- 공유수면 매립
토지소유자가 “건물은 짓지 않고 마당만 평탄하게 만들었다”고 하더라도 성토·정지·포장이 수반되었다면 개발행위허가 대상인지 검토해야 합니다.
반면 「국토계획법 시행령」 제53조는 일정한 경미한 형질변경을 허가 제외 대상으로 규정합니다.
높이·깊이 50㎝ 이내의 절토·성토·정지
여러 차례 나누어 시행한 경우에도 누적하여 높이와 깊이를 산정합니다. 포장은 이 기준에서 제외되며, 주거지역·상업지역·공업지역 외의 지역에서는 지목변경을 수반하지 않아야 합니다.
일정 지역 밖에서 660㎡ 이하의 형질변경
도시지역·자연환경보전지역·지구단위계획구역 외의 지역에서 지목변경을 수반하지 않는 660㎡ 이하 토지의 절토·성토·정지·포장 등은 경미한 행위로 검토될 수 있습니다.
여기서 형질변경 면적은 실제로 흙을 쌓은 좁은 부분만이 아니라 형질변경이 이루어지는 해당 필지의 총면적을 기준으로 판단하도록 규정되어 있으므로 주의해야 합니다.
조성이 끝난 기존 대지의 터파기·되메우기
이미 적법하게 조성된 대지에서 건축물이나 공작물을 설치하기 위해 이루어지는 터파기와 되메우기 등은 일정한 범위에서 경미한 행위로 검토될 수 있습니다. 그러나 추가 절토·성토로 토지 높이나 형상을 변경하는 경우까지 모두 포함되는 것은 아닙니다.
무엇보다 시행령 제53조의 범위 안에서도 지방자치단체 도시·군계획조례가 별도 기준을 정할 수 있으므로 공사를 시작하기 전에 관할청 확인이 필요합니다.
Q. 농지 성토는 경작을 위한 행위이므로 허가가 필요 없나요?
농지 성토라고 해서 모두 경작을 위한 토지 형질변경으로 인정되는 것은 아닙니다.
「국토계획법 시행령」 제51조제2항은 조성이 끝난 농지에서 농작물 재배, 지력 증진과 생산성 향상을 위해 하는 객토·환토·정지 또는 양수·배수시설의 설치·정비를 위한 형질변경 중 일정한 요건을 충족하는 행위를 개발행위허가 대상에서 제외합니다.
그러나 다음 중 어느 하나에 해당하면 경작을 위한 형질변경 예외로 보기 어렵습니다.
- 인접 토지의 관개·배수 또는 농작업에 영향을 주는 경우
- 수질오염·토질오염 우려가 있는 토사를 사용하는 경우
- 전·답 사이의 변경 외에 지목변경을 수반하는 경우
- 허가 제외 범위를 벗어나는 옹벽을 설치하는 경우
- 누적 2미터 이상의 절토·성토가 수반되는 경우
- 실제 목적이 야적장·주차장·건축부지 조성인 경우
특히 여러 차례에 걸쳐 성토한 경우에는 높이를 누적하여 판단합니다. 2미터 미만이라는 이유만으로 자동으로 허가가 면제되는 것도 아닙니다. 성토 목적, 토사의 종류, 배수 영향, 지목변경, 옹벽 설치와 지방자치단체 조례를 함께 확인해야 합니다.
농지에 흙을 반입한 후 자재를 적치하거나 차량 주차장으로 사용하면 농지의 불법전용과 무허가 개발행위가 함께 문제 될 수 있습니다.
Q. 토석채취와 토지 형질변경은 어떻게 구분하나요?
흙·모래·자갈·바위 등을 채취하는 행위는 토석채취에 해당하지만, 토지의 형질을 변경하기 위한 굴착은 토지 형질변경으로 구분될 수 있습니다.
구분의 핵심은 행위의 주된 목적입니다.
- 토석 자체를 반출·판매·사용하기 위한 목적: 토석채취
- 건축부지·도로·마당 등을 만들기 위한 절토: 토지 형질변경
- 채취와 부지조성을 함께 하는 경우: 전체 사업내용을 기준으로 복합 검토
경미한 토석채취 기준도 지역에 따라 다릅니다.
도시지역 또는 지구단위계획구역
- 채취면적 25㎡ 이하
- 채취부피 50㎥ 이하
도시지역·자연환경보전지역·지구단위계획구역 외의 지역
- 채취면적 250㎡ 이하
- 채취부피 500㎥ 이하
두 가지 기준을 모두 충족해야 하며, 산지에서 토석을 채취한다면 「산지관리법」상 토석채취허가·신고 등 별도 절차가 적용될 수 있습니다. 하천·농지·공유수면 등에서는 각각의 개별 법률도 함께 확인해야 합니다.
Q. 내 토지를 여러 필지로 나누는 것도 개발행위허가 대상인가요?
건축물이 있는 대지의 분할을 제외하더라도 일정한 지역과 형태의 토지분할은 개발행위허가 대상이 될 수 있습니다.
「국토계획법 시행령」 제51조는 다음과 같은 토지분할을 개발행위허가 대상으로 규정합니다.
- 녹지지역·관리지역·농림지역·자연환경보전지역에서 관계 법령상 허가·인가 등을 받지 않고 하는 토지분할
- 「건축법」상 분할제한면적 미만으로 나누는 토지분할
- 관계 법령상 허가·인가 없이 너비 5미터 이하로 나누는 토지분할
토지분할 규정은 개발이 곤란한 토지를 무분별하게 잘게 나누거나, 좁고 긴 토지를 만들어 사실상의 진입로처럼 판매하는 행위 등을 방지하기 위한 목적이 있습니다.
다만 다음과 같은 분할은 시행령 제53조상 경미한 행위로 규정될 수 있습니다.
- 「사도법」상 사도개설허가를 받은 토지의 분할
- 토지 일부를 국·공유지 또는 공공시설로 사용하기 위한 분할
- 행정재산 중 용도폐지 부분의 분할
- 도시·군계획시설로 지형도면 고시된 부분의 분할
- 일정 요건을 갖춘 이미 너비 5미터 이하로 분할된 토지의 재분할
토지분할 가능 여부와 분할한 토지에 실제로 건축할 수 있는지는 별개의 문제입니다. 분할 후 각 필지가 접도요건, 최소대지면적, 건폐율·용적률과 개발행위허가 기준을 충족하는지도 확인해야 합니다.
Q. 자재·폐기물·중고차를 쌓아놓으면 개발행위허가가 필요한가요?
녹지지역·관리지역 또는 자연환경보전지역의 일정한 토지에 물건을 1개월 이상 쌓아놓는 행위는 개발행위허가 대상이 될 수 있습니다.
법령상 물건 적치의 대상은 적법하게 조성된 대지에 사용승인을 받은 건축물의 울타리 안에 위치하지 않은 토지를 중심으로 판단합니다.
예를 들면 다음과 같습니다.
- 건설자재
- 폐지·고철·재활용품
- 폐기물
- 골재·석재
- 중고자동차·기계
- 컨테이너
- 목재·파이프
- 제조 원료와 제품
관리지역이라고 하더라도 모든 물건 적치가 자동으로 허가 대상이 되는 것은 아닙니다. 시행령 제53조는 일정한 소규모 적치를 경미한 행위로 규정합니다.
녹지지역 또는 지구단위계획구역
- 적치면적 25㎡ 이하
- 전체무게 50톤 이하
- 전체부피 50㎥ 이하
지구단위계획구역이 아닌 관리지역
- 적치면적 250㎡ 이하
- 전체무게 500톤 이하
- 전체부피 500㎥ 이하
면적·무게·부피 기준을 모두 확인해야 하며, 지방자치단체 조례에서 별도 기준을 정하는지도 살펴야 합니다.
폐기물이나 재활용품을 쌓아놓는 경우에는 개발행위허가와 별도로 「폐기물관리법」상 보관·처리·수집운반 관련 허가나 신고가 필요할 수 있습니다. 농지라면 농지전용, 임야라면 산지전용 문제도 함께 발생할 수 있습니다.
Q. 경미한 행위라면 다른 법률의 허가도 모두 면제되나요?
개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위라고 해서 건축·농지·산지·도로·하천·환경 등 다른 법률의 인허가까지 면제되는 것은 아닙니다.
예를 들어 개발행위허가상 경미한 규모의 토지 형질변경이라도 다음 절차가 별도로 필요할 수 있습니다.
- 농지전용허가·신고
- 산지전용허가·신고
- 건축허가·건축신고
- 가설건축물 축조신고
- 도로점용허가
- 하천점용허가
- 공유수면 점용·사용허가
- 배출시설 허가·신고
- 폐기물처리업 허가·신고
- 문화유산·군사시설 관련 협의
반대로 다른 법률에 따른 허가를 받았다고 해서 개발행위허가가 항상 자동으로 처리되는 것도 아닙니다. 해당 개별 법률에 인허가 의제 규정이 있는지, 관계 행정기관의 협의를 실제로 거쳤는지를 확인해야 합니다.
Q. 허가받은 후 면적이나 공사내용을 바꾸어도 되나요?
개발행위허가를 받은 내용을 변경하려면 원칙적으로 변경허가를 받아야 하며, 시행령에서 정한 경미한 변경만 예외가 될 수 있습니다.
변경 검토가 필요한 대표적인 사항은 다음과 같습니다.
- 사업부지 면적 변경
- 건축물 연면적 변경
- 공작물 규모 변경
- 절토·성토 높이와 토공량 변경
- 옹벽 위치·높이 변경
- 진입도로 변경
- 배수계획 변경
- 토석채취량 변경
- 사업기간 변경
- 사업시행자 변경
공사현장에서 편의상 배수로·옹벽·진입로 위치를 바꾸거나 성토 높이를 추가하면 준공검사 단계에서 허가도면과 현황이 일치하지 않아 문제가 될 수 있습니다.
변경사항이 발생했다면 먼저 설계도서와 허가조건을 확인하고, 공사를 계속하기 전에 변경허가·변경신고 또는 경미한 변경 여부를 관할청에 확인해야 합니다.
Q. 무허가 개발행위를 하면 어떤 조치를 받을 수 있나요?
개발행위허가를 받지 않고 토지를 형질변경하거나 허가내용과 다르게 공사하면 공사중지, 원상회복명령과 형사처벌 문제가 발생할 수 있습니다.
무허가 개발행위가 확인되면 다음과 같은 조치가 이어질 수 있습니다.
- 공사중지
- 시설물 철거
- 토지 원상회복
- 대집행과 비용징수
- 개발행위허가·건축허가 제한
- 농지·산지 관련 원상회복명령
- 형사고발
- 토지 매매·임대차 분쟁
“나중에 허가를 받으면 된다”고 생각하고 공사를 먼저 시작해서는 안 됩니다. 사후허가 가능성은 입지와 허가기준을 충족하는지를 다시 심사하여 결정하므로 보장되지 않습니다.
불법 성토된 토지나 무허가 야적장을 매입하면 기존 소유자의 위반행위뿐 아니라 새 소유자의 토지사용과 원상회복 문제까지 연결될 수 있으므로 계약 전에 현황을 확인해야 합니다.
Q. 개발행위허가 대상 여부는 어떻게 확인해야 하나요?
토지 주소와 행위의 규모만 묻기보다 실제 사용목적, 공사방법과 전체 사업계획을 함께 제시해야 정확하게 판단할 수 있습니다.
다음 자료를 준비하는 것이 좋습니다.
- 토지 주소와 지목
- 토지이용계획확인서
- 지적도와 현황사진
- 토지 전체면적과 공사면적
- 절토·성토의 높이와 토공량
- 포장면적과 포장재료
- 설치할 건축물·공작물의 용도와 규모
- 적치할 물건의 종류·면적·무게·부피·기간
- 진입도로와 배수계획
- 농지·산지 해당 여부
- 사업의 종류와 필요한 개별 인허가
- 기존 인허가와 준공 여부
개발행위허가 대상에서 제외되거나 경미한 행위라고 판단하려면 그 근거가 명확해야 합니다. 구두답변에만 의존하기보다 도면과 사업내용을 제시하여 관계부서의 검토내용을 기록해 두는 것이 안전합니다.
Q. 개발행위를 시작하기 전 최종적으로 무엇을 확인해야 하나요?
개발행위허가 대상 여부뿐 아니라 허가 가능성, 다른 법률의 인허가와 준공까지 전체 과정을 확인해야 합니다.
다음 사항을 점검해 보시기 바랍니다.
- 행위가 건축물 건축·공작물 설치에 해당합니까?
- 절토·성토·정지·포장이 수반됩니까?
- 흙·모래·자갈·바위를 채취합니까?
- 토지를 분할할 계획이 있습니까?
- 물건을 1개월 이상 쌓아놓습니까?
- 경미한 행위의 면적·높이·무게·부피 기준을 충족합니까?
- 여러 차례 시행한 행위를 누적하여 검토했습니까?
- 지방자치단체 도시·군계획조례를 확인했습니까?
- 농지전용·산지전용이 필요합니까?
- 건축·도로·하천·환경 관련 허가가 필요합니까?
- 진입도로와 배수계획이 마련되었습니까?
- 인접 토지에 피해가 발생할 가능성은 없습니까?
- 허가도면대로 공사하고 준공할 수 있습니까?
- 공사 전에 관할청과 사전협의를 했습니까?
개발행위허가의 핵심은 행위의 이름이 아니라 실제 토지를 어떻게 변경하고 사용할 것인지에 있습니다. 소규모 공사처럼 보이더라도 성토·포장·공작물·물건 적치가 결합되면 각각의 행위를 전체 사업계획에 따라 종합적으로 검토해야 합니다.
토지 주소, 현황사진, 사업계획, 공사면적과 시설규모가 정해졌다면 공사나 매매계약 전에 개발행위허가와 관련 인허가를 먼저 확인하는 것이 안전합니다.
개별 토지의 개발행위허가 대상 여부와 준비자료 검토가 필요하다면 상담 및 문의 안내에서 상담방법을 확인할 수 있습니다.
더베스트행정사 사무소
대표행정사 김기서
전화: 010-4331-3992
사무실: 031-364-8353
※ 작성 기준일: 2026년 8월 25일
※ 이 글은 전국 공통 법령을 중심으로 설명한 것으로, 경미한 행위의 범위와 개발행위허가 기준은 지방자치단체 도시·군계획조례에 따라 달라질 수 있습니다. 실제 공사 또는 계약 전에는 최신 법령과 해당 토지 관할기관의 기준을 다시 확인해야 합니다.
다음 글에서는
「개발행위허가는 어떤 기준으로 결정될까요? 도로·배수·경사도·환경·도시계획 심사기준」을 주제로 허가권자가 실제로 검토하는 공통기준과 분야별 기준을 살펴보겠습니다.
답글 남기기