안녕하세요.
공직 34년 동안 각종 행정업무와 토지·건축·도시계획 인허가 현장을 경험하고, 안산시 단원구청장과 대부해양본부장을 역임한 더베스트행정사 사무소 대표 김기서 행정사입니다.
토지를 검토할 때 가장 먼저 접하는 용어가 용도지역·용도지구·용도구역입니다.
이 세 가지는 이름이 비슷하지만 역할이 다릅니다.
용도지역은 토지의 기본적인 이용 방향을 정하고, 용도지구는 지역의 기능이나 경관·안전 등을 보완하며, 용도구역은 특정한 정책 목적을 위해 토지이용을 별도로 제한하거나 조정합니다.
따라서 “계획관리지역이니 공장을 지을 수 있다”거나 “자연녹지지역이니 음식점을 할 수 있다”는 말만 듣고 토지를 계약해서는 안 됩니다.
용도지역에서 해당 건축물의 용도가 허용되더라도 용도지구·용도구역·지구단위계획·성장관리계획 또는 다른 법률에 따른 규제 때문에 사업이 제한될 수 있기 때문입니다.
용도지역·용도지구·용도구역은 무엇이 다른가요?
세 가지 개념은 다음과 같이 구분할 수 있습니다.
용도지역은 토지이용의 기본 방향입니다
용도지역은 토지의 이용과 건축물의 용도·건폐율·용적률·높이 등을 제한해 토지를 경제적이고 효율적으로 이용하고 공공복리를 증진하기 위해 도시·군관리계획으로 결정하는 지역입니다.
쉽게 말하면 해당 토지에 적용되는 가장 기본적인 토지이용 규칙입니다.
예를 들어 토지가 제2종일반주거지역인지, 자연녹지지역인지, 계획관리지역인지에 따라 건축할 수 있는 시설과 건폐율·용적률이 달라집니다.
용도지구는 용도지역의 기능을 보완합니다
용도지구는 용도지역의 제한을 강화하거나 완화해 경관·안전·주거환경 등 특정 목적을 달성하기 위해 지정합니다.
같은 용도지역 안에서도 경관을 보호해야 하는 지역, 건축물 높이를 관리해야 하는 지역, 재해를 예방해야 하는 지역 등은 추가적인 기준이 필요합니다.
이때 용도지구가 용도지역의 기본 규칙을 보완합니다.
용도구역은 특정 정책 목적을 위한 별도의 관리범위입니다
용도구역은 시가지의 무질서한 확산 방지, 계획적이고 단계적인 토지이용, 토지이용의 종합적인 조정·관리 등 특정 정책 목적을 위해 지정합니다.
대표적으로 개발제한구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역 등에서는 일반 용도지역의 기준과 별도로 건축이나 토지형질변경을 제한할 수 있습니다.
즉, 용도지역이 토지의 기본 규칙이라면 용도지구는 보완 규칙이고, 용도구역은 특정 정책 목적에 따른 별도 관리규칙이라고 이해하면 됩니다.
하나의 토지에 용도지역이 여러 개 지정될 수 있나요?
하나의 필지 전체에는 일반적으로 하나의 용도지역이 지정되지만, 용도지역 경계가 필지를 통과하면 하나의 필지가 둘 이상의 용도지역에 걸칠 수 있습니다.
예를 들어 한 필지의 일부는 자연녹지지역이고 나머지는 계획관리지역인 경우가 있을 수 있습니다.
이 경우 토지 전체에 단순히 한쪽 용도지역의 기준을 적용하는 것은 아닙니다.
국토계획법 제84조와 같은 법 시행령 제94조에 따라 각 용도지역에 걸치는 면적, 가장 작은 부분의 규모, 건폐율·용적률 및 건축제한 등을 구분해 적용해야 합니다.
일정한 경우 건폐율과 용적률은 각 부분의 면적 비율을 고려해 가중평균하고, 그 밖의 건축제한은 가장 넓은 면적이 속하는 용도지역 기준을 적용할 수 있습니다.
다만 방화지구처럼 별도 적용되는 사항이 있고, 대지 분할이나 건축물 배치에 따라 결과가 달라질 수 있으므로 개별 검토가 필요합니다.
용도지역은 어떻게 구분되나요?
국토계획법상 용도지역은 크게 다음과 같이 구분됩니다.
도시지역
인구와 산업이 밀집돼 있거나 밀집이 예상돼 체계적인 개발·정비·관리·보전이 필요한 지역입니다.
도시지역은 다시 다음과 같이 구분됩니다.
- 주거지역
- 상업지역
- 공업지역
- 녹지지역
각 지역은 다시 세부 용도지역으로 나뉩니다.
예를 들어 주거지역은 전용주거지역·일반주거지역·준주거지역으로, 녹지지역은 보전녹지지역·생산녹지지역·자연녹지지역으로 세분됩니다.
관리지역
도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위해 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림 보전을 위해 관리할 필요가 있는 지역입니다.
관리지역은 다음과 같이 구분됩니다.
- 보전관리지역
- 생산관리지역
- 계획관리지역
계획관리지역은 비교적 개발 가능성이 높은 곳으로 알려져 있지만, 모든 공장·창고·음식점·숙박시설을 자유롭게 설치할 수 있는 것은 아닙니다.
건축물의 세부 용도, 지방자치단체 조례, 성장관리계획, 개발행위허가 및 개별법 규제를 함께 확인해야 합니다.
농림지역
도시지역에 속하지 않는 농업진흥지역이나 보전산지 등으로 농림업을 진흥하고 산림을 보전하기 위해 필요한 지역입니다.
농림지역에서는 농업·임업 관련 시설을 중심으로 이용이 제한되며, 농지법이나 산지관리법에 따른 전용허가 가능성도 함께 검토해야 합니다.
자연환경보전지역
자연환경·수자원·해안·생태계·상수원 및 문화재 보전 등을 위해 필요한 지역입니다.
보전 필요성이 높은 만큼 건축과 개발행위가 매우 제한적으로 허용됩니다.
같은 주거지역이라도 건축할 수 있는 시설이 다른가요?
그렇습니다.
제1종전용주거지역, 제1종일반주거지역, 제2종일반주거지역, 제3종일반주거지역 및 준주거지역은 각각 지정 목적이 다릅니다.
이에 따라 허용되는 건축물의 종류와 규모도 달라집니다.
예를 들어 주거지역이라고 하더라도 모든 음식점, 판매시설, 공장, 숙박시설 또는 자동차 관련 시설을 설치할 수 있는 것은 아닙니다.
건축 가능 여부를 판단할 때는 다음 순서로 확인해야 합니다.
- 계획한 시설이 건축법상 어떤 건축물 용도에 해당하는지 판단합니다.
- 해당 용도지역에서 그 건축물을 허용하는지 확인합니다.
- 대통령령에서 직접 허용하는 시설인지 확인합니다.
- 도시·군계획조례로 허용할 수 있는 시설인지 확인합니다.
- 면적·층수·위치 등 부가조건을 확인합니다.
같은 업종이라도 영업 형태와 시설 규모에 따라 건축물 용도가 달라질 수 있으므로 업종 명칭만으로 판단해서는 안 됩니다.
용도지역에서 허용되면 바로 건축할 수 있나요?
아닙니다.
용도지역에서 해당 건축물의 용도가 허용된다는 것은 첫 번째 관문을 통과한 것에 불과합니다.
실제로 건축하거나 토지를 이용하려면 다음 사항을 추가로 확인해야 합니다.
- 용도지구에 따른 제한
- 용도구역에 따른 행위제한
- 지구단위계획
- 성장관리계획
- 개발행위허가 기준
- 건축법상 도로와 대지의 관계
- 건폐율·용적률·높이 제한
- 농지전용 또는 산지전용
- 상수원·환경·문화재·군사시설 관련 규제
- 가축사육제한구역 등 개별법상 제한
개발행위허가에서 검토하는 도로·배수·경사도·환경·도시계획 기준은 앞서 작성한 ‘개발행위허가는 어떤 기준으로 결정될까요? 도로·배수·경사도·환경·도시계획 심사기준’ 글에서 자세히 확인할 수 있습니다.
용도지구에는 어떤 것이 있나요?
국토계획법상 용도지구에는 다음과 같은 유형이 있습니다.
- 경관지구
- 고도지구
- 방화지구
- 방재지구
- 보호지구
- 취락지구
- 개발진흥지구
- 특정용도제한지구
- 복합용도지구
용도지구에서는 지정 목적에 따라 건축물의 용도·종류·규모·높이·형태·색채·배치 등을 제한하거나 일부 완화할 수 있습니다.
예를 들어 경관지구에서는 건축물의 높이와 외관, 형태 또는 색채가 제한될 수 있고, 고도지구에서는 건축물 높이의 최저한도나 최고한도를 관리할 수 있습니다.
방재지구에서는 침수·산사태·지반붕괴 등 재해 예방을 위한 추가 기준이 적용될 수 있습니다.
특정용도제한지구에서는 주거환경이나 교육환경 등을 보호하기 위해 특정 시설의 입지를 제한할 수 있습니다.
따라서 용도지역에서 허용되는 시설이라도 용도지구의 지정 목적과 맞지 않으면 제한될 수 있습니다.
용도구역에 포함되면 어떤 제한을 받나요?
용도구역은 지정 목적에 따라 건축물 건축, 용도변경, 공작물 설치, 토지형질변경, 토석 채취, 토지 분할 및 물건 적치 등을 제한할 수 있습니다.
예를 들어 개발제한구역에서는 원칙적으로 건축과 토지형질변경 등이 제한되고, 법령에서 정한 예외적인 시설이나 기존 주민의 생활에 필요한 시설 등을 중심으로 허용 여부를 검토합니다.
시가화조정구역에서는 계획적이고 단계적인 개발을 위해 일정 기간 개발행위를 제한할 수 있습니다.
수산자원보호구역에서는 수산자원의 보호와 육성을 저해할 수 있는 시설이나 행위가 제한됩니다.
용도구역에서는 일반 용도지역의 건축제한만 확인해서는 안 되며, 해당 구역을 규율하는 국토계획법 또는 개별 법률의 행위제한과 허가절차를 별도로 확인해야 합니다.
토지이용계획확인서에 표시된 구역은 모두 국토계획법상 용도구역인가요?
아닙니다.
토지이용계획확인서에는 국토계획법상 용도지역·용도지구·용도구역뿐만 아니라 다른 법률에 따라 지정된 여러 지역·지구·구역도 함께 표시됩니다.
예를 들면 다음과 같습니다.
- 농업진흥구역
- 보전산지
- 가축사육제한구역
- 군사기지 및 군사시설 보호구역
- 상수원보호구역
- 문화재보호구역
- 공장설립제한지역
- 대기관리권역
- 수질보전 관련 구역
- 토지거래허가구역
명칭에 ‘지역’, ‘지구’ 또는 ‘구역’이 들어간다고 해서 모두 국토계획법상 용도지역·용도지구·용도구역에 해당하는 것은 아닙니다.
각 항목의 근거 법률과 담당 부서, 구체적인 행위제한을 따로 확인해야 합니다.
토지이용계획확인서만 보면 모든 규제를 알 수 있나요?
토지이용계획확인서는 토지 검토의 출발점이지만 모든 규제를 완전하게 보여주는 자료는 아닙니다.
토지이음의 열람자료에도 전산자료의 시점 차이나 오류 가능성이 있으며, 인허가나 토지거래 전에는 관계부서에 편입 여부와 규제 내용을 확인하도록 안내하고 있습니다.
실무에서는 다음 자료를 함께 확인하는 것이 좋습니다.
- 토지이용계획확인서
- 지적도와 토지대장
- 등기사항증명서
- 도시·군계획도
- 지구단위계획 결정도서
- 성장관리계획 결정도서
- 지방자치단체 도시·군계획조례
- 건축물대장
- 현황측량도와 현장사진
- 관계기관의 고시·공고
특히 토지이용계획확인서에 표시되지 않거나 별도 도면으로 확인해야 하는 계획이 있을 수 있으므로 중요한 토지계약에서는 관계부서 협의가 필요합니다.
계획관리지역이면 공장이나 창고를 지을 수 있나요?
계획관리지역이라는 이유만으로 모든 공장이나 창고를 지을 수 있는 것은 아닙니다.
먼저 건축법상 시설의 정확한 용도를 판단하고, 국토계획법 시행령과 지방자치단체 조례에서 해당 건축물을 허용하는지 확인해야 합니다.
이후 다음 사항도 검토해야 합니다.
- 성장관리계획상 허용 용도와 배치기준
- 개발행위허가 가능성
- 진입도로와 교통처리
- 배수와 오수처리
- 농지전용·산지전용
- 공장설립 승인 또는 등록
- 대기·폐수·소음진동 등 환경인허가
- 인근 주거지와의 이격 또는 환경 민원 가능성
창고라고 부르더라도 단순 창고시설인지, 물류터미널인지, 위험물저장시설인지에 따라 적용 기준이 달라집니다.
공장도 제조업종, 배출시설 여부, 공장 면적 및 입지에 따라 허용 여부가 달라집니다.
자연녹지지역이면 음식점이나 카페를 할 수 있나요?
자연녹지지역에서는 제한적인 개발이 허용되지만, 모든 음식점이나 카페가 허용되는 것은 아닙니다.
휴게음식점·일반음식점이라는 영업 종류와 건축법상 건축물 용도는 구분해서 검토해야 합니다.
또한 다음 사항을 확인해야 합니다.
- 해당 지방자치단체 조례의 허용 범위
- 건축물의 바닥면적과 층수
- 기존 건축물의 적법한 용도
- 주차장 설치기준
- 건축법상 도로
- 개발행위허가
- 오수처리와 배수계획
- 상수원·환경 관련 제한
- 농지나 산지 전용 필요 여부
기존 건축물이 있다는 이유만으로 음식점 용도변경이 가능한 것도 아닙니다.
건축 당시에는 적법했더라도 현재 기준에서 증축이나 용도변경이 제한될 수 있으므로 건축물대장과 허가도서를 확인해야 합니다.
규제가 여러 개 중첩되면 어떤 기준을 적용하나요?
하나의 토지에는 용도지역을 기본으로 용도지구·용도구역·지구단위계획 및 개별법 규제가 중첩될 수 있습니다.
규제가 중첩되는 경우 어느 하나만 선택해서 적용하는 것이 아니라 원칙적으로 각각의 규정을 모두 충족해야 합니다.
예를 들어 자연녹지지역에 있는 토지가 개발제한구역에도 포함돼 있다면 자연녹지지역에서 허용되는 건축물이라는 이유만으로 건축할 수 없습니다.
개발제한구역의 행위제한과 허가요건까지 충족해야 합니다.
계획관리지역이면서 가축사육제한구역인 토지에 축사를 계획한다면 계획관리지역의 건축제한뿐 아니라 가축사육제한구역의 거리 기준과 제한도 함께 적용됩니다.
규정 사이에 특별법 우선, 예외 또는 완화 규정이 있는 경우도 있으므로 단순히 가장 엄격한 규제 하나만 확인하는 방식도 정확하지 않습니다.
토지계약 전에는 어떤 순서로 확인해야 하나요?
토지를 계약하기 전에는 다음 순서로 검토하는 것이 안전합니다.
- 계획하는 사업과 시설의 정확한 용도를 정합니다.
- 건축법상 건축물 용도를 확인합니다.
- 용도지역에서 해당 건축물이 허용되는지 확인합니다.
- 용도지구와 용도구역의 추가 제한을 확인합니다.
- 지구단위계획과 성장관리계획을 확인합니다.
- 개별법상 지역·지구·구역을 확인합니다.
- 건폐율·용적률·높이·면적 기준을 확인합니다.
- 도로·배수·경사도 등 개발행위허가 기준을 확인합니다.
- 농지전용·산지전용 등 관련 인허가를 확인합니다.
- 관계부서 사전협의와 현장조사를 실시합니다.
토지를 매입하기 전에 확인해야 할 전체 인허가 순서는 ‘토지를 사기 전에 무엇을 확인해야 할까요? 개발행위·농지·산지·건축 인허가 검토 순서’ 글을 함께 참고하시기 바랍니다.
용도지역 확인은 토지 검토의 시작입니다
용도지역·용도지구·용도구역은 토지이용 가능성을 판단하는 기본적인 도시계획 규제입니다.
그러나 토지이용계획확인서에 용도지역이 표시돼 있다는 이유만으로 허가 가능 여부가 확정되는 것은 아닙니다.
실제 사업 가능성을 판단하려면 다음 질문에 답할 수 있어야 합니다.
- 계획한 시설의 건축법상 용도는 무엇인가
- 해당 용도지역에서 허용되는가
- 용도지구의 추가 제한이 있는가
- 용도구역에서 해당 행위가 가능한가
- 지구단위계획이나 성장관리계획에 맞는가
- 다른 법률에 따른 규제가 중첩돼 있는가
- 도로·배수·환경 등 개발행위허가 기준을 충족하는가
토지의 가격이나 주변 개발사례만 보고 계약하기보다 해당 토지에 적용되는 규제와 필요한 인허가를 먼저 확인해야 합니다.
더베스트행정사 사무소는 토지의 지번과 사업계획을 바탕으로 용도지역·용도지구·용도구역, 개발행위허가, 농지전용·산지전용 및 건축 관련 인허가의 주요 쟁점을 종합적으로 검토해 드립니다.
토지인허가 상담 안내
토지 매입 전 인허가 가능성, 개발행위허가, 농지전용·산지전용 및 건축 관련 인허가 검토가 필요하면 문의하시기 바랍니다.
더베스트행정사 사무소
대표행정사 김기서
전화 010-4331-3992 / 031-364-8353
이 글의 검토 법령 및 기준
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조·제36조·제37조·제38조부터 제40조의4·제76조·제77조·제78조·제84조
- 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제30조·제31조·제71조부터 제83조·제94조 및 별표 2부터 별표 27
- 「건축법 시행령」 별표 1
- 「토지이용규제 기본법」 및 같은 법 시행령
- 해당 지방자치단체의 도시·군계획조례
검토 기준일: 2026년 8월 26일
※ 이 글은 일반적인 법령과 인허가 기준을 설명한 자료입니다. 실제 건축 및 토지이용 가능 여부는 토지의 위치, 건축물의 용도와 규모, 지방자치단체 조례, 개별법상 규제 및 관계기관 협의 결과에 따라 달라질 수 있습니다.
다음 글에서는 ‘토지이용계획확인서는 어떻게 읽어야 할까요? 지역·지구·구역과 행위제한 확인법’을 살펴보겠습니다.
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